引言

新时代我国继续坚持区域协调发展战略是贯彻新发展理念的基本方略，在同步小康目标下，加快民族地区①发展更为迫切。在中央财政加大力度支持民族地区发展的重要举措中，对民族地区的转移支付与税收返②还效果更为瞩目且并未达成共识，民族地区发展既要有速度更要有质量，向实现基本公共服务均等化及缩小区域差距目标迈进，必然要求中央财力支持要兼顾公平与效率，这是建立更加有效的区域协调发展新机制重要内容，也是在财政制度层面解决民族地区乃至全社会人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

国外对政府间财政转移支付效果的研究较多，主要有是增加地方公共产品的直接效果与对地方政府发展经济的间接效果，前者主要取决于地方政府财政支出预算(“软”或“硬”)约束机制(Barro,1990;[1]Vigneault,2007[2])，后者主要取决于上级政府转移支付资金分配机制的(“正向”或“负向”)激励效应(Cai, et. al.,2005;[3]Bonvecchi, et. al.,2011;[4]Onyango-Delewa, 2016[5])；对税收返还的研究较为少见，却存在转移支付与地方税收努力关系等研究(Büttner, et. al.,2005;[6]Egger, et. al.,2010[7])。国内学界就中央对地方的“转移支付”和“税收返还”两者关系分歧较为明显，一部分学者论述的“转移支付”范围并未提及“税收返还”(刘溶沧等，1996；[8]朱玲，1997；[9]马光荣等，2016；[10]付文林等，2016；[11]王瑞民等，2017[12])；另一部分学者把“税收返还”作为“转移支付”的形式之一(雷震扬等，2009；[13]赵云旗，2013；[14]赵珍等，2017[15])。国内就中央对地方财力补助的研究是一个不断深化的过程，早期多数研究聚焦在转移支付与地区间财力差异及地区间经济发展差距上(刘溶沧等，2002；[16]马拴友等，2003[17])，然后重点关注地区间基本公共服务均等化(郭庆旺等，2008；[18]李永友等，2009[19])，近几年上升到转移支付制度绩效的激励约束机制设计上(孙雯等，2014；[20]高铭等，2017[21])；然而，就中央对民族地区转移支付与税收返还的差异性与特色研究亟待深入，这也为调整财政政策加速民族地区发展，促进区域协调发展具有重要的理论意义与实践价值。

一、中央对民族地区转移支付和税收返还的综合效果评价

(一)转移支付和税收返还与均等化目标的耦合性分析

以蒂布特的《地方财政支出纯理论》为标志的财政分权理论起，中央(联邦)与地方(州)的财权与事权不对称形成财政(纵向与横向)不平衡，为政府间转移支付的存在提供一个合理性依据；外部性理论也诠释了中央(联邦)转移支付的重要理由是地方政府提供行政辖区边界外溢性的公共产品；因此发达国家政府通过转移支付解决财政失衡与调节地方利益外溢问题，实现(基本)公共服务均等化目标。其中，德国联邦对州的纵向补助包括一种类似于“税收返还”形式的“增值税分享”，其与增值税收入来源州无关且与各州实际征收增值税数额无关，对各州应得的增值税分享数额(或称“返还数额”)是按照每个州的人口数进行分配，实质上是转移支付，这确实在一定程度上具有均等化效果。

我国自分税制管理体制改革决定起，关于合理调节地区之间财力分配的指导思想就明确为“既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付扶持经济不发达地区的发展”。③就中央文件精神初始制定而言，实属期冀“税收返还”对调节地区财力差异起到正向作用；按照国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年以后，税收返还额在1993年基数基础上逐年递增，递增率按全国“两税”平均增长率的1∶0.3确定，即“两税”全国平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%，据此方法，收入增长较慢的省区，可以根据返还系数多得一些增量。但是，这不利于调动收入增长较快的省、直辖市的积极性，为分税制改革的顺利推进与调动地方政府发展生产，促进增值税和消费税合理增长，1994年8月24日，国务院决定，中央财政对地方税收返还额的递增率改为“按本地区增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定”。[22]因此，相当于中央对地方三种主要的“税收返还”从实施起就不具有均等化作用，具体差异特征如下：

其一：税收返还旨为保持现有地方既得利益格局，激励地方税收努力的基数返还制度；转移支付旨为调整地方财政不平衡，缩小地方政府财政能力差异的转移支付制度。