2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决和批准了 《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》）。在“十四五”开局之年，这份《预算报告》有着不寻常的意义。基于这份 《预算报告》，可以透视和分析“十四五”时期财政改革和发展的相关要点。

一、加快建立现代财政制度，筑牢国家风险治理的基础与支柱

党的十九大报告对建立现代财政制度作出重要部署，要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。①“十四五”时期，必将加快构建现代财政制度的步伐。2021年《预算报告》提出，要“充分发挥改革突破和先导作用，以全局观念和系统思维不断深化财税体制改革，强化改革调研和评估。”②《预算报告》还从预算管理、中期财政规划、事权与支出责任划分、健全地方税体系、国资国企改革等方面阐述了建立现代财政制度的明确要求。

财政是国家治理的基础和重要支柱，而国家治理的本质是公共风险治理。从动态的角度看，加快建立现代财政制度，就是要加快财政改革，构建与当前和未来国家所面临的风险治理要求相匹配的财政制度。当今世界面临百年未有之大变局，人类社会进入了一个前所未有的动荡变革期，这是国家治理最大的背景，也是国家治理所面临的最大风险挑战。在此背景下，只有加快财政改革，使财政支撑的公共风险治理体系与所面临的公共风险相匹配，不断化解各种风险挑战，才能确保国家实现长治久安。

按照《预算报告》提出的“以全局观念和系统思维”深化财税体制改革，首先要有全球观念和战略思维。立足于化解全球风险挑战，首要的目标任务是构建大国财政体系。以往的财政改革往往把主要精力集中于完善预算、税收和体制等方面的财政法律和业务框架上，通常强调预算公开、税收法定等形式化、程序化的改革内容，而很少将主要目标放在全球风险化解视角的大国财政体系构建上。作为一个成长起来的大国，中国的国家利益、企业利益和公民利益遍布全球，国家风险、企业风险和公民风险也来源于全球。在此背景下，建立现代财政制度应将重点放在加快大国财政体系的构建，以大国财政体系在全球范围内维护国家利益、企业利益和公民利益，并在全球范围内化解国家风险、企业风险和公民风险。考察美国等发达国家财政部门的职能和机构设置，能明显看出其全球思维，它们在全球范围内维护其利益，化解其面临的风险。

在当前及未来，深化财税体制改革、建立现代财政制度还有一项重要的功能，就是为我国形成经济双循环格局架桥铺路，形成制度支撑。在改革开放过程中，我国财税体制改革承担着各项改革的“突破口”功能，之所以如此，是因为财政改革涉及各个主体的利益分配和风险配置关系调整，只有通过财政改革，才能为经济改革和发展奠定改革前提和基础。构建双循环格局，也必须以财政改革为突破口，通过财政改革，形成经济双循环的重要制度基础。在内需拉动经济增长和创新驱动发展愈发重要的情况下，消费需求提升和人力资本积累无疑是形成经济双循环格局的核心内容。从经济循环的角度看，消费需求的提升和人力资本积累都必须通过促进消费公平来实现，而只有深化财政改革，通过公共消费来对冲和弥补市场自发运行产生的消费差距，才能实现消费公平。

二、以零基预算理念优化财政支出结构，实现过紧日子常态化

2021年《预算报告》提出，要“坚持政府过紧日子，进一步优化财政支出结构。将艰苦奋斗、勤俭节约作为预算编制长期坚持的基本方针，推进党政机关过紧日子。下更大力气优化支出结构，把严把紧预算支出关口，进一步压减一般性支出，严格审核新增财政支出，大力削减或取消低效无效支出，深入挖掘节支潜力。加强财政资源统筹，增加资金有效供给，促进财政资源优化配置。”③

现阶段，政府过紧日子与优化财政支出结构是辩证统一的关系，体现的是在过紧日子中优化财政支出结构，通过优化财政支出结构实现政府过紧日子。优化财政支出结构，要有“保”有“压”，即该保障的支出要保障到位，该削减或取消的支出要坚决予以削减或取消。但是该“保”哪些，该“压”哪些，以及如何“保”和如何“压”，这不是拍脑袋就能决定的，而是要有明确的标准和有效的手段，以零基预算理念为基础的支出审查恰好提供了相应的标准和手段。