在财政研究和实践领域借鉴和引入生态概念，对改善我国财政生态、构建生态型财政，促进财政可持续发展和防范财政（金融）风险，具有现实意义。

根据现代生态学中的“生态系统可持续发展研究”和“生态系统调控机制的研究”成果，如同自然界中的生态总是在一定自然环境中形成一样，财政生态也是在一定政治、经济、文化、法律（制度）及国家层面下形成的，具有特色鲜明的制度结构特征。因此，在这个意义上来说，生态财政可表述为：通过各制度要素间的相互作用，使政府行为始终遵循于一个能动的动态平衡系统，作用和反作用于经济、支撑和服务于文明社会，最终实现自身可持续发展，不断构建生态型财政。

一、影响财政生态平衡的因素分析

（一）从财政的生态体系来看，财政生态各因素间存在着无序博弈。制度性缺陷使得相关财税体制的负面效应逐步显现。分税制改革以来，虽然大大增强了中央调控的力度，为促进区域均衡发展提供了保障，但中央在集中财力的同时却没有同步集中事权的支出责任，导致了中央与地方利益博弈，形成中央和地方财力呈倒金字塔结构，也使中央与地方在分权体制上产生冲突，造成地方财权与事权不对称、不平衡，地方承受着越来越重的支出压力。

（二）从财政的“收”与“支”两个主体来看，财政生态呈现多元化的不平衡。在财政收入方面，由于较大程度上存在非科学的政绩观，加之考评机制不够完善，导致一些地方政府重收轻支、重收入增幅轻收入质量，想方设法抓收入，在税基不实、税源不丰的情况下，又着力寻求税收以外的增收，直接导致经济欠发达地区“土地财政”现象和非税收入的居高不下。同时，不少地区为完成上级下达的收入任务，或追求位居前列的收入增幅，或用财政资金垫交收入，形成财政收入空转；或动员企业预交、超交税收，影响依法治税进程，为一个地区的科学发展埋下隐患。在财政支出方面，随着经济增速放缓，加之结构性减税等因素，财政收入高幅增长的态势难以为继，各种刚性支出较以往时期更加突出，呈现叠加趋势。显然，这种收支矛盾压力是近年少有的，且呈逐步扩大趋势，将直接影响财政可持续性发展。需要同样引起关注的另一方面是，我国各级财政普遍存在重支出、轻绩效现象，支出绩效不高、浪费严重。有些财政部门虽然实施了支出绩效评价，但评价指标设置不够科学、评价不够全面，对评价结果也未能很好予以利用。同时，社会方方面面尚未形成强烈的关注和重视支出绩效的氛围。

（三）从财政的外部环境来看，财政生态的平衡和优化乏力。一方面，从政府债务环境来看，已引起中央高度重视的地方政府性债务，将愈来愈影响财政生态的平衡与优化。据笔者的初步研究，不少区域政府性债务存在着债务结构不合理、不可控，隐性债务大的现象。相当地区债务已较大程度上超出其债务主体的财力，而面临无力偿还的困境。同时，基层政府债务基本都是借助融资平台公司融资和发行债券，而这些平台公司90%以上都在账面亏损状态。债务不断增加的同时，地方投资驱动的热情丝毫不减。政府债务的持续增加，直接对地方金融带来冲击，进而有向财政转移形成财政风险的趋势。另一方面，从财政人员环境来看，相当区域的财政系统人员老化、结构不合理、严重缺编，在经济薄弱地区显得尤为严重。许多财政所无法真正实行岗位间的制约与制衡，从而使既有的财经纪律和财务制度无法很好地执行，形成监管空白，影响财政资金的安全运行。同时，由于历史的原因，县乡财政管理体制不顺，基层财政所的隶属关系模糊，有的县是乡镇财政所人员和隶属关系均在县级财政局；也有的是乡镇财政所人员编制在乡镇，只受县级财政业务指导。没能完全理顺的行政关系影响了基层财政所的职能发挥，尤其是无法真正实施财政财务就近就地监管。另外，作为财政平衡自我调节机制手段之一的财政转移支付制度有其不够完善的方面，专项转移支付比重偏大，一般转移支付比例偏低，使资金分散，不能集中、集约使用，资金整体效应不高。

二、构建生态财政的政策建议

第一，完善顶层设计，构建现代财政制度，加快建立与财政协调发展的生态机制。要加快建立现代财政制度，着力为财政可持续发展提供良好的生态机制。首先，深化中央与地方财政体制改革。按照多予少取、取予适度的原则，真正建立事权与支出责任相适应的财政分配体制，适度加强中央事权和支出责任，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，进一步理顺中央和地方收入划分。其次，进一步理顺省以下财政体制。根据我国现行财政体制，宜先从调整省对市、县财政体制简化省市收入划分，理顺政府间分配关系，形成利益共享、风险共担、分税分成、规范统一的财政分配体制。当前，要围绕扩权强县为重点，引入扁平化管理理念，扩大省管县财政体制改革试点范围。同时，还要同步调整市以下财政体制、理顺县对乡镇财政体制。再次，完善财政转移支付制度。加快政府转移支付制度改革，扩大一般性转移支付规模，清理、整合、规范专项转移支付项目。