财政是国家治理的基础和重要支柱，财政活动的范围代表着国家的活动范围和方向。党的十九大报告明确提出：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范、透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

新时代全面依法治国，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，对公共财政的管理、监督提出更高的要求。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，既是社会主义政治发展的必然要求，也是坚持中国特色社会主义政治发展道路的具体体现。

预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。广州天河区人大坚持对公共预算进行正确监督、有效监督，率先探索参与式预算监督、联网监督，积极落实“全面实施绩效管理”的目标要求。本文从天河财政预算管理的实践出发，作进一步的探讨和思考。

财政预算监督的探索

党的十八大报告指出，加强对政府全口径预算决算的审查、监督，人大管理政府的“钱袋子”被提上议事日程。财政部门也积极行动，逐步建立并实施公开、透明、全面规范的“四本账”。同时，以财政部门为主体，对部门预算编制和执行的绩效考核也在探索践行之中。2018 年9 月1 日颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益[1]。

天河区人大和天河区财政局从2013 年开始探索参与式预算，增强预算编制的规范、透明，同时引入预算编制的绩效指标和第三方绩效评估。2014年天河区财政局引入第三方评估15 个部门预算的编制绩效。同年，天河区人大专门聘请第三方评估了天河区安监局和区市容环境卫生局两个部门的预算编制绩效，评估效果突出。区安监局原公共安全项目编制预算为870 万元，被评估后调整为400 万元，预算额减少470 万元；区市容环境卫生局环卫车队服务外包预算为5500万元，被评估后调整为5100万元，预算额减少400万元。

天河区人大通过初步介入预算、参与式预算、引入第三方评估，提升了部门预算编制的公开性、规范性、科学性。从2014 年到2020 年，天河区人大每年都对六个部门预算编制进行“三审”，即人大代表提前介入初审、预算审议和会议审议。天河区财政局则每年安排若干部门进行全过程的绩效评估，自2017年以来共有87个部门受评估。

正因多年对财政绩效评估的坚持与监督方式的创新，天河区人大被广东省人大评为2019 年创新财政预算监督的先进案例，区财政局被国务院检查组评为广州市绩效开展先进单位。

全面绩效管理的难点

当前全面实施绩效管理的深入推进存在着不少难点、痛点。第一，绩效管理多着重于部门预算编制绩效，对部门预算执行绩效和政策绩效关注度不高，因而无力制止政府“拍脑袋”式决策和“政绩工程”式浪费。为达成既定工作目标，原有预算只能进行多次有幅度的调整，年初预算编制效度渐失（见表1）。

表1： 天河区预算调整情况（单位：亿元）年份年初预算数变动率（%）第二次预算调整数变动率（%）第三次预算调整数变动率（%）2017 2018 2019 113.43 126.10 135.72第一次预算调整数127.36 132.88 140.18 12.28 5.38 3.29— —— —— —— —137.96 1.65 139.96 3.12

第二，预算绩效评价覆盖率不高，政策性项目评价存在“盲区”。2018 至2019 年实施第三方绩效管理的预算部门占比均未超50%（见表2）；实施第三方绩效管理的项目数量占比虽有大幅提升，但仍然偏低（见表3）。

第三，上年度绩效评估形成的数据不仅不能有效指导和规范当年编制预算，更未形成追责机制。

第四，重“编预算”，轻“设绩效”。绩效指标短缺，忽视了绩效管理的体系建设。

将绩效管理理念贯穿全过程

绩效管理是推进我国国家治理体系和治理能力的核心工具，预算绩效管理的核心是搞好预算项目管理。即以提升绩效为目标，从完善部门预算开始，对预算项目实行前期评估、中期评价和后期评价的全过程管理模式。

表2： 实施第三方绩效管理的预算部门数量（单位：个）年份2017 2018 2019实施第三方绩效管理的部门数20 33 34部门总数77 77 77占比（%）25.97 42.86 44.16

表3： 实施第三方绩效管理的项目数量（单位：个）?